“威”观察| 加快金融体系化建设 给“小机构”提供发展空间

加快金融体系化建设 给“小机构”提供发展空间

——关于农村金融供需形势调研的综述

孙鲁威

有一种创新叫“组织创新”。名词解释为:任何组织机构,经过合理的设计并实施后,都不是一成不变的,必须随着外部环境和内部条件的变化而不断地进行调整和变革才能成长发展。影响和推动组织创新的内部因素是企业组织自身的结构与资源、文化和人才三因素,外部影响因素是市场、政策及社会文化三因素。

这条关于“组织创新”的词条竟然与当前一个组织的处境完全对卯——由中国政府扶贫项目转型而来的“小额信贷机构”(以下简称小机构)。自1993年以来,他们在金融扶贫的“创新”路上从无到有,最多时发展到300多家,最辉煌时也曾受到中央领导的高度认可和各级政府的积极支持,但到今天所剩无几,且正面临被挤出农村金融市场的窘境。如果不解决发展出路,它们将成为农村金融改革的败笔。

十九届四中全会提出国家治理体系与治理能力现代化,使问题豁然开朗。农村金融市场,亟待体系化建设,包括机构体系化、服务体系化、政策与监管体系化。通过体系化建设,这类“小机构”存在的意义、发展的定位、监管的措施就显而易见。这支创新的队伍以“支农微贷”形成的竞争优势一方面有利于补充了农村金融供应短板,一方面有利于形成充分竞争的农村金融市场运行机制。治理能力现代化的目标,就是让“小机构”能够再续“组织创新”使命,打造中国特色的“支农微贷”品牌,做中国农村金融体系中不可或缺的补充力量。

一、农村金融建设体系化有利于提高农村金融供给能力

今年以来,在推动普惠金融发展和脱贫攻坚的大背景下,我国农村金融服务的供应与需求状况引起各方关注,相关各类机构开展了各个层面的调研,对农村金融现状基本形成共识:继续完善金融改革成果,在深化“正规金融”改革的同时,重视和发挥“非正规金融”的补充作用。用体系化建设,弥补体制制约;用多样化服务,弥补机制缺陷。形成深化农村金融改革的新动能。

南京农业大学中国金融调查课题组在小额贷款发展较好的地区调查表明,解决农村地区尤其是中低收入小农户“融资难”和“融资贵”的有效金融政策不是以行政方式要求各类金融机构以较低的利率增加对农村地区的金融供给,而是在建立一个适度竞争的农村金融市场体系的基础上,充分发挥中小金融机构的作用,并允许其根据贷款对象的风险和成本的不同进行差别化的定价。“融资难”问题解决之后,“融资贵”的问题也就迎刃而解了。

从需求看,31.39%的调查样本农户存在正规信贷需求。但仅有18.38%的农户通过申请获得银行贷款。信贷满足率低,一方面表现为部分农户贷款申请被拒绝或贷款获批但是额度不足;另一方面表现为农户有信贷需求但由于各种原因未向银行申请信贷,这部分农户占到有信贷需求农户的35.55%。信贷满足率低的原因很多,比如合约条件限制(如需要抵押担保)、隐形交易成本高(贷款程序复杂和时间长)、担心贷款潜在风险等都使农户对银行贷款望而生畏。

从供给看,适合小农户和具有生产能力的贫困户的金融产品和服务机制仍然缺乏。虽然银行改革后服务重心下沉,但服务意愿和能力不足。在城乡统筹过程中,农村金融并没有形成服务于城乡统筹的机制,正规金融市场遭遇供给瓶颈。只有在新一轮改革中打破农信社县域以下跨区经营制约,信息不对称限制,增加正规金融部门和非正规金融部门衔接,才能促进形成有效供给。

机构体系化是我国金融改革的基本设计。长期从事农村金融研究的中国社科院农发所的杜晓山教授指出,中国农村金融长期处于供应严重不足的状况,主要原因在于金融机构种类单一,市场垄断严重,服务供给不足。2004年以后,中国政府开始了农村金融市场的增量改革,农村金融市场主体种类和数量大幅度增加。即增加新型农村金融机构,包括村镇银行、贷款公司、农村资金互助社和准金融机构小额贷款公司,并支持农民合作组织开展的内部资金互助。2006年12月,原银监会发布了关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策的意见,提出要在农村地区新设村镇银行、贷款公司和农村资金互助社,以解决农村地区银行业金融机构网点覆盖率低、金融供给不足、竞争不充分等问题。

随着改革开放的深入推进,国家对“非正规金融”也有相应的安排。2005年,人民银行在山西、内蒙古等五省(区)开展只贷不存的小额贷款公司试点。2008年,原银监会和人民银行发布《关于小额贷款公司试点的指导意见》,将试点范围扩大至全国。截至2018年底,全国共有小额贷款公司8133家,实收资本8363.2亿元、贷款余额9550.44亿元。2015年,国务院发布了《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》,助力脱贫攻坚,推动正规金融机构重返农村金融市场。两年后,我国银行业网点乡镇覆盖率、全国基础金融服务到村覆盖率实现两个96%。2016年中央一号文件首次提出“引导互联网金融、移动金融在农村规范发展”,一些互联网金融企业如蚂蚁金服、京东金融、希望金融等等依托电商平台开拓农村金融市场。

2020年,是普惠金融发展规划实施的最后一年,也是形成金融服务体系化的关键一年。中国农业大学经济管理学院金融系主任何婧认为,现在农村金融供给更多的不是关注机构,也不是关注资金,而是关注一种行之有效的服务方式,关注服务结构与体系建设问题。杜晓山认为,“小机构”的成功正是因为找到了一个非充分竞争市场,形成了一整套有效的服务模式。除了小贷服务,还提供多样化的非金融服务、经济生活服务以及正规银行开展农村金融业务的路径。专家们认为最值得称道的是,他们在补充农村金融服务的同时,帮助农户建立了信用和完成“信用毕业”。以灵活的贷款方式与独特的客户筛选机制,刷新了因为无社会资本、低收入以及无固定资产等原因而在正规信贷市场表现不佳的“信贷受挫”农户家庭,让他们获得重返正规信贷的可能。

监管体系化有助于推动地方金融服务市场的良好运行。近年来,四川地方金融监管局一手抓监管,一手抓发展,取得了明显实效。他们把“小机构”和小贷公司纳入了地方政府金融监管范围,称其为“金融组织”,虽然还不属于一行三会监管的“机构”,但比“准金融”上了一个台阶。2018年他们开始把小额贷款公司纳入了地方政府奖补范围,在一定程度上给予了与银保证等正规金融机构类似的市场待遇,推动小贷公司在小微分散、信用快捷、区域特色的理念下走出差异化发展道路,涌现出南充美兴、成都助邦等一批在全国具有影响力的小贷公司。

二、金融政策体系化有利于提升监管能动性与市场活力

十多年来,中国在金融领域陆续完善了一些重要的政策调整和改革,这些工作为金融机构在农村提供金融服务创造了条件。首先是推进利率市场化改革,放宽了存贷款的利率管制;其次是为服务“三农”的金融机构提供财政补贴和税收优惠,通过央行的再贷款项目为农村正规金融机构提供支持;再次是完善农村和小微企业的征信体系,推广农村金融的信息化和金融业务模式创新等。中国发展研究基金会的调研认为,改革并没有到位,在政府和企业、中央政府与地方政府之间存在的委托代理问题仍然得不到有效化解。在政府和企业之间,无法有效解决商业性目标和政策性目标之间的内在冲突,难以平衡中央政府支持三农发展和防范金融风险的总体目标与地方政府发展本地经济和争取中央政府政策支持目标之间的内在冲突。

为解决小额信贷机构的政策和法律地位问题,从2004年到2006年,连续三年中央一号文件都提出了明确方向:创新农村金融体制,探索建立小额信贷组织,有关部门要抓紧制定管理办法。2008年的《关于小额贷款公司试点的指导意见》的初衷是将政府公益性质的小额信贷机构转制为小额贷款公司,解决其合法地位,但各省将小额贷款公司等同普通放贷机构来要求,均设置了不可行的注册门槛,使政策无法落地。此后,2015年《推进普惠金融发展规划(2016~2020年)》中明确指出“通过法律法规明确从事扶贫小额信贷业务的组织或机构的定位”——至今没有落实;国务院法制办2015年发布了《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》2017年提交全国人大法制办——至今没有颁布。

对此,国务院参事室金融研究中心研究员左小蕾认为,下一步的金融改革、政策、制度建设应该围绕解决农村金融服务展开。近几年的诺贝尔经济学奖最大的突破是印证了以往发展经济学理论的不完善。未来我国金融发展取决于农村金融服务的体制、机制和政策是否完善。“小机构”无疑将在未来在中国农村发展中将起到非常重要的作用,因为它主要解决的是服务方式问题。其扫街式模式,服务不是精准到农户,而是精准到需求。这种服务方式能够防范风险。因此,政策制定者要转变思路:一是金融改革要城乡统筹,改革出现的问题不能一刀切。二是对于非正规金融机构要给予制度上的安排,要与时俱进地丰富制度建设。三是要立法。商业银行要为小额贷款机构提供贷款。所有银行都应该承担为中小金融组织尤其是普惠金融服务。银行应该像“小机构”那样去创新。四是目前对小额贷款组织设立的种种规定可能束缚了农村生产力的发展,希望监管部门、决策部门认真地面对和研究。

转变发展思路是当务之急。看农村金融发展,是看体量还是看实效?中国农村金融调查课题组在对中和农信6个省的60个分支机构服务区域的4600多个农户的调研发现,相比于传统农户,新型农业经营主体的正规信贷需求和正规信贷可获性均更高。但是,他们从小额贷款机构获得贷款比例依然超过20%。这体量大不大?杜晓山认为,“小机构”是中国政府在扶贫过程中探索发展起来的一支专业信贷服务力量。它填补了中国金融体系中不以营利为目的社会企业性质的金融服务组织空白。它有能力克服政府失灵和市场失灵而专注为低收入阶层服务。它弥补了当前和今后金融机构供给侧结构性改革中需要补上的短板。它不畏艰难负重前行开拓创新应该得到政策法规的实质性支持。他建议要明确“小机构”的定义、分类和准入条件。加快颁布《非存款类放贷组织条例》,切实降低注册资金门槛。要建立公益性小额信贷融资机制,成立行业自律组织,对该类机构进行指导和支持,将所有“小机构”都加入其中。

转变监管思路要平衡利益关系。如果不能把农村低收入群体的利益作为根本利益,监管是姓监还是姓党就是一个问题。如果监管对创新的认识不到位,那就需要提高政治站位和监管能力。在防范金融风险的同时,能否兼顾服务实体经济;在维护部门利益的同时,能否兼顾农民利益。负责任的监管应该是法律与机制不完善时期的最有效补充和支撑,目标是助力国家打造上下贯通的监管、监督、自律网络,而不是划地为牢,让外来的和尚念不成经。

四川省地方金融监督管理局副局长张少鹿认为,作为国家治理体系的一个有机组成部分,金融监管应该紧紧围绕构建有竞争力、普惠性等现代金融体系的总体要求,进一步建立和完善科学化、民主化和法治化的现代治理体系。要建立包括金融监管体系、小额贷款公司内部治理与行业治理体系、社会治理联合监管防控体系在内的一体化监管体系。通过监管机构、行业组织以及各市场主体,齐抓共管做好小贷公司的监管。发挥省市县三级联动作用,行业协会、企业联盟的自治作用,积极依靠第三方机构,积极学习借鉴行业标杆,积极推动各项政策实施。

三、以组织创新把“支农微贷”做成金融服务一面旗帜

与商业性小额贷款机构业务的不同,“小机构”主要的特色在于“支农微贷”。根据世界银行定义,微型金融是指对低收入家庭提供贷款、储蓄、保险及货币支付等一系列金融服务,其核心是微型信贷(Micro Credit),即对没有收入来源的借款者提供无抵押贷款。其特点定性为:服务于传统金融机构过去不愿意或难以服务的弱势群体和低端客户。定量为:放贷额度低于本国人均GDP(人均国民收入)2.5倍及以下。中国目前的标准是单笔(户)额度不超过20万。截止2019年11月末,中和农信在全国覆盖了大约10万个村庄,在贷客户42.3万户,贷款余额超过108亿元,户均余额2.5万元。

我国小额信贷起步最早的是“小机构”的公益性质小额信贷,产生于20世纪80年代中国政府有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发。从最初的“项目办”形式演化出社团、民办非企业单位、基金会以及小额贷款公司或资产管理公司等形式,一直处于“组织创新”的过程中,逐步形成三大小贷机构集群:中国扶贫基金会管理的“农户自立能力建设支持性服务社”、中国社科院农发所管理的“扶贫社”、中国国际经济技术交流中心管理的UNDP援助的小额信贷组织。由1996年秦巴山区两个扶贫试点县衍生而来的“农户自立能力建设支持性服务社”,在中国扶贫基金会接管后于2008年改制为“中和农信公司”,目前以直营模式经营了全国20个省的340家分支机构,在内蒙古、湖南等省设立了11家小贷公司,其中在重庆、海南的两个小贷公司具有网贷牌照。股东结构依次是蚂蚁金服、美国德太集团睿思基金、中国扶贫基金会、国际金融公司(IFC)、红杉资本、仁达普惠以及天天向上基金,成为全国“小机构”中转型最为成功、业务规模最大的支农微贷机构。

组织创新是公益小贷行业的共同特点,与中和农信一道转型的是这样一个群体:“UNDP”援助的小额信贷机构演化出吉首市高信隆小额贷款公司,如今依旧坚守在武陵山区扶贫最前线。最早商业化转制的“宁夏东方惠民小额贷款股份有限公司”源自1996年由爱德基金会资助的“盐池县爱德治沙与社区综合发展项目”,先后经历了政府项目办公室、社会团体、民办非企和小贷公司等中国小贷行业发展历程中的四种组织形式,但宗旨和定位始终不变:面向三农,关注贫困,微贷惠民;股份化改制的“重庆开州民丰互助合作会”起始于1988年在四川开县组建的“开县扶贫开发公司”,负责该县接受的各级扶贫贷款捐款的发放和管理工作,几经改组,目前会员身份会费和互助金总额达到3.5亿元,很好地解决了小额信贷资金可持续性问题;坚持非营利性的“四川省仪陇县乡村发展协会”,是为保证“UNDP”援助的“乡村综合扶贫与可持续发展项目”结束后小额信贷能够可持续发展而与1996年3月注册成立。他们不仅坚守非营利组织身份,而且更加追求其推动农村社区发展的项目初衷,成为主营小额信贷的农村社区发展机构。仪陇协会的组织宗旨和目标以及业务内容与国家乡村振兴战略完全合拍,其组织结构与治理机制也与其宗旨和目标相符,是名副其实的“乡村发展协会”。

在法律地位、金融牌照、同等待遇等制约经营的问题长期无法解决的情况下,近年来,中和农信在中国扶贫基金会及有关领导部署下,多次组织有关调研,获得了行业内外有关科研院所大力支持,也逐步理清了下一步发展方向——将“组织创新”进行到底。

杜晓山建议,按照2018年中央《乡村振兴战略规划(2018-2022)》和2019年中办国办《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》的要求,首先应不忘初心、坚守定位,坚持为弱势和贫困群体提供服务。其次要提高发展能力,完善治理结构,提高业务素质和金融科技水平,与其他金融机构差异化定位和发展,发挥优势和错位竞争,健全运营流程、防控风险和激励约束机制。三要加强“小机构”之间、与其他类型金融机构及行业协会组织之间的交流与合作,创新组织、产品和服务方式,为转型打好基础。

国务院参事室参事汤敏提出,面对乡村振兴巨大的需求,农村金融市场需要有革命性的变化。既然孟加拉国可以为格莱珉银行立法,中国政府应该给“中和农信”一个牌照,依托中和农信把剩下的“小机构”整合起来,做成一个实体组织,做出世界影响力,实现他们的“初心”之梦。

中和农信总裁刘冬文表示,在宁夏惠民等优秀业务同行的支持下,“支农微贷联盟”已进入筹备期。这将成为致力于县域农村并“支农支小”的“小机构”的行业自治组织,这也是中和农信转型十年后的再一次“组织创新”重大举措。通过公司治理体系创新、产品体系创新、队伍管理创新,打造农村小额贷款中国品牌,形成“支农微贷”行业服务体系和标准。通过服务效益与经营效益一体化、两分开,形成“支农微贷”组织可持续发展模式,做中国农村金融和地方经济发展有益有效的补充力量。

二维码

(扫一扫)
关注中国农网

返回顶部
中国农网